【裁判要旨】
设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。虽然在案证据无法证明涉案建筑取得了审批或备案手续，但行政相对人在涉案土地建设养殖场经村委会研究同意，镇政府曾在养殖专业合作社的经营场所证明上盖章确认，农业农村部门亦曾作出农业结构调整项目的认定，行政相对人实施该项目建设，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，其对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。行政机关未充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性，仅以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设，属事实不清、证据不足。
【案情回顾】
2019年12月31日,南独乐河镇政府对孙翠龙作出京平南限拆字[2019]87号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：2019年12月26日，南独乐河镇政府执法人员检查中发现，你有违法建设的行为，遂予以立案调查。经查：你于2011年5月在北京市平谷区南独乐河镇望马台村庄东处新建房屋4处。房屋结构砖混彩钢，建筑面积共计1514平方米，占地总面积3 230.1平方米，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证等规划文件，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条及《北京市城乡规划条例》第七十五条的规定，本行政机关责令你于2020年1月6日24时前拆除上述建筑，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。孙翠龙对被诉限拆决定不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2020年3月12日作出京平政复字[2020]2号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆决定。
孙翠龙不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。
一审法院经审理查明，2011年6月30日，孙翠龙与张付增、李占锋签订《土地转让协议书》，合同约定：经村委会同意，张付增、李占锋将位于望马台村东豹子峪桥北的土地转让给孙翠龙使用。该土地位于南北路西侧、东西路南侧。东西长73.5米，南北长44米，土地面积3234平方米，折合4.85亩。转让期限48年，自2011年6月30日至2059年6月30日止。当日，望马台村委会出具证明，内容为：经讨论和研究，同意张付增与李占锋将承包我村东豹石峪河王会元地中桥北的土地转包给孙翠龙，转让土地的四至为东西长73.5米，南北长44米，土地面积为3234平方米，折合4.85亩。另，望马台村委会作出决议，内容为：为了农民加快脱贫致富的步伐，让农民提高生活水平，尽快加大养殖规模，建设破石滩的整体利用率，经望马台村委会、村民代表同意，孙翠龙（北京孙翠龙养殖户）在望马台村东建养殖场。原告陈述，涉案土地在转让前就有少量建筑，而绝大部分涉案建筑系其于2011年7月建设，建筑物系砖混彩钢瓦结构，一直用于养殖。在土地转让前，涉案场所已于2011年6月注册成立北京付增占锋养殖专业合作社，望马台村委会、南独乐河镇政府在该合作社的住所（经营场所）使用证明上盖章确认。
一审法院另查，涉案建筑所在土地规划用途为一般农用地。2012年12月20日，北京市平谷区农村工作委员会作出《关于2012年土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目第一批认定情况的函》，认为孙翠龙在望马台村4.85亩土地上的项目等146个项目的地上建筑物目前确实属于农业用途，可认定为农业结构调整项目。2019年12月26日，南独乐河镇政府执法人员在检查中发现涉案建设，遂予以立案调查，当日经现场检查、勘验、拍照、测绘，南独乐河镇政府认定孙翠龙所建建筑面积为1514平方米，占地总面积3 230.1平方米，孙翠龙在相应材料上签字确认。当日，南独乐河镇政府向孙翠龙送达《告知书》，告知其涉案建筑在南独乐河镇政府处无任何备案手续，要求其于3日内向南独乐河镇政府提交建设审批手续。经向北京市平谷区农业农村局调查，该局于2019年12月2日回函确认，其未曾收到南独乐河镇政府提交的望马台村孙翠龙养殖小区设施农业用地备案材料。经向北京市规划和自然资源委员会调查，该委员会于2019年12月31日出具规划审批情况的函，确认涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2019年12月31日，南独乐河镇政府对孙翠龙进行询问，孙翠龙陈述涉案建设系其2011年建设，用于养殖，未取得乡村建设规划许可证，但有农调手续。2019年12月31日，南独乐河镇政府作出被诉限拆决定。孙翠龙不服，于2020年1月2日向平谷区政府申请复议，平谷区政府于当日予以受理并向孙翠龙发出行政复议申请受理通知书，向南独乐河镇政府发出行政复议答复通知书。2020年1月10日，南独乐河镇政府向平谷区政府提交行政复议答辩状。2020年2月27日，平谷区政府作出《行政复议延期通知书》，延长案件审理期限30日。2020年3月12日，平谷区政府作出被诉复议决定，决定维持南独乐河镇政府于2019年12月31日作出的被诉限拆决定。2020年3月19日，平谷区政府将被诉复议决定邮寄送达南独乐河镇政府及孙翠龙。孙翠龙仍不服，诉至一审法院。
一审法院再查，一审法庭辩论终结前涉案建筑除看护房外均已拆除。现，看护房亦被拆除。一审法院经审理认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”依据上述规定，南独乐河镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”平谷区政府作为南独乐河镇政府的上一级地方人民政府，有权受理孙翠龙提交的行政复议申请。
但是，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，履行程序合法正当，且遵循行政比例原则。本案中，涉案建筑用地虽未按设施农用地管理的相关规定办理设施农用地的报批或备案手续，但孙翠龙在涉案土地建设养殖场经村委会研究同意，南独乐河镇政府曾在养殖专业合作社的经营场所证明上盖章确认，农业农村部门亦曾作出农业结构调整项目的认定，孙翠龙对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。同时，孙翠龙实际一直将涉案建筑用于养殖，符合设施农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，在案并无证据证明其改变了该块土地从事或服务于农业生产的农业用途。南独乐河镇政府在查处过程中，未对上述事实进行充分考量，未经责令补办程序，仅以涉案建设未取得规划许可为由径行认定涉案建筑属于违法建设，属事实不清、证据不足、程序违法，且违背行政比例原则。另外，南独乐河镇政府进行现场勘验、检查时仅由一名工作人员实施，询问笔录亦没有询问人、记录人的签字，上述执法程序亦不符合正当程序原则。
综上，被诉限拆决定应当予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”鉴于一审法院依法撤销被诉限拆决定，被诉复议决定结论错误，故被诉复议决定应一并撤销。但是，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认南独乐河镇政府作出的限期拆除决定书违法；二、确认平谷区政府作出的行政复议决定书违法。
南独乐河镇政府不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一审认定事实错误。1.《北京市平谷区农村工作委员会关于2012年土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目第一批认定情况的函》已经被北京市平谷区农业农村局京平政农函【2019】149号北京市平谷区农业农村局关于南独乐河镇望马台村孙翠龙养殖小区设施农业相关情况的复函彻底推翻。2.北京付增占峰养殖专业合作社的住所（经营场所）使用证明、营业执照等实质上同被上诉人无关。3.被上诉人在一审中自认的非法建设建成的年份是2011年7月，建筑物系砖混彩钢瓦结构，可是，上诉人已经提交了2011年8月20日的土地执法卫星照片，上面明确载明，现在上诉人执法拆除的标的物在2011年8月20日一点也不存在，显然被上诉人对于现在被拆除的违法建设从未向有权机关提交过任何需要审核的材料，未进行法定的登记、备案，在根本不是合作社经营场所的地点进行了大量的非法建设事实明确。4.按照上诉人现场测量的占地面积3 230.1平方米，进行比例计算，300平发米除以3230.1平方米等于9.28%；1514平方米除以3230.1平方米等于46.8%，被上诉人的主张已经严重同当时有效的设施农业建设及附属设施建设的比例相悖。5.上诉人按照城乡规划法和北京市城乡规划条例，充分的调取证据核实被上诉人建设是否是设施农业建设和是否取得了乡村建设规划许可证，这些基础工作均有法定证据支持，上诉人作出的限拆决定和平谷区人民政府作为的复议决定，当然是事实清楚、履行程序合法正当，更是尊重了行政比例原则。6.（2020）京0117行初87号一案中贺小文提供的营业执照和住所（经营场所）使用证明、照片还有相关的证据，同本案被上诉人提供的证据北京付增占峰养殖专业合作社的相关证据材料一模一样，而本案一审对于这些客观事实根本就不查明，更是直接的导致了事实认定的错误。二、一审适用法律错误。上诉人的法定职权法律依据在此不再赘述，但是需要特别强调是关于设施农业的相关文件的规定问题。此案中被上诉人故意将其形成非法建设的时间说成是2011年，据在案的证据显示其违法建设明确的就是2014年以后新建而成，且早就被北京市纳入了禁止新建扩建的范围。而不管是原来的国土、农业部门、乡镇政府还是现在的自然资源部门、农业农村部门及镇政府从来就没有任何一个单位收到过被上诉人的申请及建设方案等等关键的报备材料，也没有任何一个机关单位给被上诉人出具过现行有效的备案证明材料，而且大棚房整治是全中国、北京市、平谷区的重点任务，假设被上诉人用于养殖，被上诉人的备案表为什么不存在，附属设施是否超标等等这些专业的问题一审法院为什么不审理查明。三、一审判决严重的违背了同案同判的法定程序。贺小文诉上诉人一案早就出现北京付增占峰养殖专业合作社的营业执照、经营场所证明、相关的照片等证据材料，被上诉人基于这些同另案同一时间、同一地点、人员相同的证据的提交系向一审人民法院提供了伪证，可是一审法院没有采用数据搜索的方式进行核实，在受到被上诉人的蒙蔽后做出了不同的事实认定。现上诉请求撤销一审判决书，将此案改判为驳回被上诉人的一审全部诉讼请求或者将此案发回重审；一、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。
平谷区政府不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，符合法律关于违法建设的定义。二、涉案建筑所在土地规划用途虽为一般农用地，但涉案建筑未履行设施农用地的审批手续，不能按照设施农用地对待。三、依赖信息保护与违法建设的认定查处不能混为一谈。涉案建筑所在土地未经设施农用地的审查备案程序，不属于设施农用地，在该地块上进行建设未取得乡村建设规划许可证，符合法律规定的违法建设定义。虽然村委会同意其建设养殖场，但村委会并不具有审批权限；镇政府在经营场所证明上加盖公章系为了帮助其办理登记手续，在盖章当时并未对是否属于违法建设进行调查及认定。虽然一审法院认为前述行为使被上诉人对涉案建筑及利用建筑进行养殖的合法性产生合理信赖，但违法建设的定义、查处应严格按照《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规执行，合理信赖有可能在被上诉人的损失赔偿一节得到体现，但在违法建设的查处认定中不应当成为影响认定的因素。现上诉请求撤销一审判决书，将此案改判为驳回被上诉人的一审全部诉讼请求或者将此案发回重审；一、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。孙翠龙同意一审判决，请求二审法院予以维持。
在法定期限内，孙翠龙向一审法院提交了如下证据：证据1.告知书，证明南独乐河镇政府未依法告知孙翠龙享有陈述、申辩的权利，违反法定程序；证据2.被诉限拆决定，证明南独乐河镇政府在未履行调查程序，未依法告知孙翠龙享有陈述、申辩的权利及听证的权利情况下做出决定，违反法定程序；证据3.土地转让协议，证明孙翠龙对涉案养殖场享有合法承包经营权；证据4.决议，证明涉案养殖场土地权利人望马台村委会同意孙翠龙建设养殖场；证据5.《平谷区农工委关于2012土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目认定情况函》，证明涉案建筑物确实属于农业用途；证据6.营业执照，证明孙翠龙受让涉案土地前，该土地就用于养殖，有合法营业执照；证据7.住所（经营场所）使用证明，证明南独乐河镇政府认可孙翠龙养殖场用房不属于违法建设；证据8.养殖场状况照片，证明孙翠龙所建建筑物用于畜禽养殖，没有改变用途；证据9.被诉复议决定，证明复议机关维持了被诉限拆决定的情况。
在法定期限内，南独乐河镇政府向一审法院提供了下列证据：第一组证据：证据1.2011年8月20日拍摄的涉案土地卫星影像图；证据2.涉案土地规划用途及现状图；证据3.《土地转让协议书》，以上证据证明：1.涉案土地规划用途为一般农用地；2.涉案土地在租赁前未建设任何房屋设施，涉案土地的实际用途与规划用途不符，涉案建筑为违法建设。第二组证据：证据4.立案审批表、证据5.现场检查笔录、证据6.现场勘验笔录、证据7.证据材料登记表、证据8.询问笔录、证据9.告知书、证据10.送达回证、证据11.《案件协查通知书》、证据12.《关于京平南协字[2019]87号规划审批情况的函》、证据13.被诉限拆决定、证据14.送达回证、证据15.《北京市平谷区农业农村局关于南独乐河镇望马台村孙翠龙养殖小区设施农业相关情况的复函》，以上证据证明：1.就涉案房屋是否构成违法建设，南独乐河镇政府履行了调查手续；2.涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》的相关规定，构成违法建设；3.孙翠龙设施农业用地未履行备案手续；4.南独乐河镇政府作出被诉限拆决定事实清楚、法律依据充分、程序合法。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》系南独乐河镇政府主张适用的法律依据。
在法定期限内，平谷区政府向一审法院提供了下列证据：第一组证据：复议受理环节相关材料,证据1.孙翠龙提交的行政复议申请书及区政府复议机构制作的复议接待笔录；证据2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证。证明目的：1.孙翠龙曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料，证据1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向南独乐河镇政府发送了行政复议答复通知书；证据2.南独乐河镇政府提交的行政复议答辩状及委托手续，证明南独乐河镇政府在法定期限内提交了行政复议答辩状；证据3.行政复议延期通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构作出延期通知并及时进行了送达；证据4.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府主张适用的法律依据。
经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：孙翠龙提供的证据1真实，能够证明南独乐河镇政府对孙翠龙作出《告知书》；证据2、9系被诉行政行为，一审法院在此不予评价；证据3真实，能够证明孙翠龙从张付增、李占锋处转让获取涉案土地使用权；证据4真实，能够证明马望台村委会同意孙翠龙建设养殖场；证据5、8真实，能够证明2012年涉案建筑属于农业用途且北京市平谷区农村工作委员会出函认定该项目的地上建筑物确实属于农业用途，可认定为农业结构调整项目，再结合南独乐河镇政府一审庭审中的陈述，涉案建筑在拆除前系用于养殖；证据6、7真实，能够证明涉案场所于2011年注册了北京付增占锋养殖专业合作社，南独乐河镇政府在住所（经营场所）使用证明上盖章。南独乐河镇政府提供的证据13系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明南独乐河镇政府检查发现违建线索后进行立案、现场检查、勘验、拍照、测绘、询问调查、向规划部门核实涉案建设是否取得规划许可审批手续、向农业部门核实设施农用地备案手续等，后制作告知书、被诉限拆决定及送达的过程，一审法院予以采纳。平谷区政府提交的证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
【最高法裁判】
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《北京市城乡规划条例》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，南独乐河镇政府对其辖区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有责令相对人限期改正的法定职权。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”平谷区政府作为南独乐河镇政府的上一级地方人民政府，有权受理行政复议申请。
本案审查的重点在于，涉案建筑是否系违法建设。参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。本案中，虽然在案证据无法证明涉案建筑取得了审批或备案手续，但孙翠龙在涉案土地建设养殖场经村委会研究同意，镇政府曾在养殖专业合作社的经营场所证明上盖章确认，农业农村部门亦曾作出农业结构调整项目的认定，孙翠龙作为行政相对人实施了该项目建设，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，其对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。南独乐河镇政府未充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性，仅以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设，属事实不清、证据不足。关于被诉限期拆除决定的执法程序问题，本院同意一审法院认定其程序违法的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”因被诉限拆决定应依法撤销，被诉复议决定结论错误，故被诉复议决定应一并撤销。但鉴于涉案建筑物已被拆除，一审法院据此对上述被诉行政行为给予的否定性评价本院不予否定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市平谷区南独乐河镇人民政府、北京市平谷区人民政府各负担25元（均已交纳）。
本判决为终审判决。
（文章来源：行政法实务）
